版权立法的缘起和奠基期
——中国版权立法修法二十年（1）

应当说著作权法的制定与修改，我都是参与者。著作权法从1980年起草到1990年颁布用了十年时间，而从颁布到2001年的修改又经历了十年。

前十年我在政府出版、版权管理机关任职，参加了著作权法制定及相关的工作，并受国务院委托向全国人大常委会作提请审议《著作权法》议案的说明。后十年中，从1993年起，我的工作由政府管理机关转向全国人大教育科学文化卫生委员会，参与著作权法的执法检查、修法调研以及审议修正案的工作。

1990年颁布、1991年实施、2001年修订的《中华人民共和国著作权法》，在近现代和当代中国版权史上有特殊重要的地位。

中华人民共和国成立之后，虽然政府有关部门负责人也曾为建立版权制度做过努力，但在政府实施的法规中涉及版权问题的主要是使用作品支付报酬的规定，而且屡遭中断（如文革时期）。1984年颁布的《书籍稿酬试行规定》，比较具体地规定了对作者经济权利的保护，还对出版权、翻译权、改编权、选编权这些重要的版权内容及版权的归属、版权的保护期以及对外国人的保护均做了规定，是版权法颁布之前新中国制定的关于版权保护的一项重要的行政法规。

1986年4月12日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》，首次以国家基本法的形式确认中国“公民、法人享有著作权（版权），依法有署名、发表、出版、获得报酬等权利”。著作权人受到侵害时，“有权要求停止侵害，消除影响，赔偿损失”。《民法通则》的规定具有重要意义，但不可能解决由专门法解决的问题。综上所述，1990年9月7日，七届全国人大常委会通过的《中华人民共和国著作权法》，不仅是新中国第一部关于著作权（版权）的法律，而且也成为近代以来中国颁布的与国际版权基本原则相符合，又有中国特色的比较完备的版权法律，在中国版权历史上具有承前启后、里程碑式的重要意义，而2001年10月完成修订的《著作权法》又进一步解决了与现行国际版权公约某些不相符合的问题，全面达到了国际版权保护的先进水平。

我在这里把“著作权”同“版权”并用，是因为著作权法在“附则”中有个解释：“著作权与版权为同义语。”在2001年10月27日九届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国著作权法修正案（草案）》则改注“著作权即版权”。而人们在口头语和书面语中，更是“版权”与“著作权”通用，并且更习惯于使用“版权”。

两件对版权立法起到推动作用的事

版权（著作权）立法是以中共十一届三中全会为标志的，是与我国改革开放新时期的起步相联系的。

中共十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放成为我国的基本国策。在邓小平理论指导下，尊重知识，尊重人才，逐步深入人心。知识分子创造性劳动开始得到社会的尊重和重视，保护知识产权也必然随之提上党和国家以及政府有关部门的议事日程。在国内开始考虑版权保护、要求版权立法的同时，西方国家也要求改革开放的中国在经贸、科技、文化交流中彼此保护版权。

发生在1978年与1979年的两件事，对我国有关部门重视研究版权与考虑版权立法起了推动作用。

第一，英国出版代表团的来访。1978年3月，受中国人民对外友好协会的邀请，以英国出版商协会主席格雷厄姆·格林为团长的英国出版代表团来华访问。格林带来英国外交大臣欧文写给中国人民对外友好协会会长王炳南的亲笔签名信，称该团“是一个极为显要和具有充分代表性的代表团”“代表团的这次访华是英中两国之间的联系日益发展的一个新的重要范例。我希望，这次访问将有助于扩大我们两国那些从事传播文学和教育作品这一极关重要的任务的人们之间的工作联系”。欧文信中写道：“我还希望中国适当的组织将于明年派一个类似的代表团访问英国。”3月16日，时任国家出版局局长王匡会见格林一行时，英方表达了同中国出版界开展友好合作的强烈愿望，并表示愿与我方讨论版权问题。会见时，英方宣读了事先准备好的有关版权问题的意见书（备忘录），希望中国参加国际版权组织。格林还强调了中国派出版代表团访英的重要性。1979年6月17日至7月1日，以陈翰伯为团长、陈原为副团长的中国出版代表团访问英国（我作为代表团秘书长，版权专家汪衡以翻译并成员同行），对英国出版业进行考察，并着重讨论了版权问题。

英国出版代表团访华及其提交的“意见书”，中国出版代表团赴英国的考察，促使国家出版局的领导成员陈翰伯、王子野、许力以等把版权问题作为适应改革开放新形势的重大课题来研究，并且列入日常工作日程。

第二，中美科技、经贸协议写进保护版权条款。1979年1月，时任国务院副总理的邓小平率中国政府代表团访美期间，由国家科委主任方毅同美国能源部长施莱辛格签订的《中美高能物理协议》提到相互保护版权问题。同年3月，在中美商谈贸易协定时，美方于3月21日向我方提交的“美中贸易协定”文本草案中，要求写明双方承认在进一步发展两国关系中有效保护版权的重要性；中国“应对其参加世界版权公约给予迅即的、同情的考虑”“同意采取适当措施”“根据各自的法律和规章并适当考虑国际做法，给予对方的法人或自然人版权保护。”汪衡参加了我方对这一条款的商讨。他回来解释说，这是原则性、意向性的，由于中国没有版权法，不是立即实施。我与汪衡向陈翰伯报告，表态同意此项条款。这只是对一个具体问题的处理。在对内对外都有需要的情况下，国家出版局经与有关方面协调意见后，于1979年4月21日向国务院报送了《关于中美贸易协定中涉及版权问题的请示报告》。《报告》在分析了当时对外版权关系的形势和基本对策后说：“我们当前虽不具备参加世界版权公约和与外国签订保护版权协定的条件，但也不能长期无视国际版权问题，而应积极采取措施，研究和解决这个问题。当前，拟立即抽调人员，组织专门班子，收集资料，调查研究（包括出国考察、参加讨论版权问题的国际会议）、培训人员（包括请外国专家来华讲学、派人出国学习以及参加联合国教科文组织举办的版权事务训练班），并协助草拟版权法及其有关法令，为建立专门版权机构、参加世界版权公约做好准备。”对这个报告，时任国务院副总理耿飚于1979年4月25日报请时任中共中央总书记胡耀邦审批。胡耀邦4月26日即作出批示：“同意报告。请你们尽快着手，组织班子，草拟版权法。”经胡耀邦批示同意的国家出版局的“请示报告”和胡耀邦关于尽快草拟版权法的批示，就成为国家出版局处理对外版权关系和内部加强版权工作的指导方针和主要依据。

采取多项措施加强版权工作

随后国家出版局采取了多项措施，加强版权工作。

一是广泛收集有关版权立法和版权管理的资料，包括通过我驻外使馆向美、欧、亚、非、拉等近百个国家索取相关资料。

二是抽调人员，建立组织。从机关内部、直属单位和北京图书馆陆续调集人员，成立以汪衡为组长、李奇和沈仁干为副组长的中国出版工作者协会版权研究小组，其成员有翟一我、杨德、叶宝一、刘波林、翟丽凤和吴晓农（后又离开），以加强版权研究与立法准备工作。这个小组对外挂名归属中国出版协会，由我（时任中国出版协会秘书长）来联系，实际上是在国家出版局代局长兼中国出版协会主席陈翰伯直接领导下的专门机构。1982年出版局划归文化部时，该小组已扩建为国家出版局版权处，为工作方便，称文化部版权处，并在1985年扩建为国家版权局。

三是请进来。由外国和国际组织版权专家来华讲课，普及版权知识，培训版权队伍。仅从1979年起的四五年内，先后来华讲授版权的就有：日本版权专家宫田昇（1979年8月），英国版权委员会主席丹尼斯·戴·弗雷塔斯和英国出版协会前主席杜索托依（1980年5月），联合国教科文组织版权处处长克劳德·多克女士（1981年和1984年两次），美国版权局局长雷大卫（1981年6月）等。我国在1980年3月3日即参加世界知识产权组织。从1982年5月北京版权培训班开始，世界知识产权组织在其总干事鲍格胥的率领和支持下，多次在华举办多种类型的版权培训班，并长期保持和发展着广泛的成效卓著的友好合作。

四是派出去。到国外和国际版权组织学习、考察版权和接受培训。早期派出考察版权的有：沈仁干和赵慧先（时在对外翻译出版公司任职）于1980年赴英国和联邦德国考察；陈砾（时在天津百花出版社任职，后任《中国日报》总编辑）带领的5人小组于1980年赴英考察；1981年9月，沈仁干和杨德参加世界知识产权组织在英国和联邦德国举办的版权培训班。在此前后，版权研究小组从组长到各个成员都被派去美、英、法、联邦德国、日本、瑞士、瑞典等国，以及世界知识产权组织、联合国教科文组织考察版权。1981年，经汪衡推荐，郑成思（任职于中国社会科学院）赴伦敦经济学院学习考察知识产权。

五是积极开展对外合作出版。这是在我国尚未完成版权立法，也未参加国际版权组织和签订双边或多边版权协议的情况下，适当解决版权问题、推进中外文化出版交流的有效途径，也为后来履行国际公约和双边、多边版权协议积累了经验。1981年10月12日，国务院批准下达的国家出版局《加强对外合作出版管理的暂行规定》，使对外合作出版更能符合我国国情和有序地进行。此外，1988年4月，中华版权代理总公司的成立及其此后开展的工作，对中外出版交流与合作发挥了积极的作用。

版权法起草进程中遇到的最大难题及妥善解决

国家出版局经过一系列准备工作，成立以刘杲为组长的起草小组，从1980年7月开始，起草《中华人民共和国版权法》。起草小组工作的勤奋和贡献，受到行业内外的认同与称赞。

1985年7月，国务院批准成立隶属文化部的国家版权局，其首要任务即是起草版权法。1986年5月2日，国家版权局把版权法草案及说明报告报送国务院。1987年，国务院法制局与国家版权局联合在北京召开20多次版权法草案专题研讨会，并到各地征求意见。

在征求意见过程中，版权法制定工作受到来自科技界和教育界的阻力，几乎使立法进程一度陷于停顿。

1987年7月，在一次座谈会上，中国图书进出口总公司代表介绍，按照版权法草案的规定，“如果用进口原版书刊来代替影印书刊，国家每年要多花6亿美元以上的外汇，这个数字是现在进出口书刊用汇的10倍。就目前国家财力而论，不仅外汇付不出，各个单位也拿不出这么多人民币买书。若采用购买版权的办法，估计能够买到的品种为数极少，使科学和教育教学工作受到严重影响”。出席座谈会的科学家听了这个介绍后要求，通过广泛的渠道及各种方式向上反映，使有关方面能充分考虑科技界的意见，权衡利弊，不要匆忙通过版权法。

1987年8月8日，国家科委、教育部、中国科学院、中国科协四部门向国务院报送《关于制定版权法的意见的报告》，反映了科学家们的意见。报告首先肯定，从长远来看，制定版权法，建立版权制度是有必要的，但“鉴于目前我国科技、教育战线使用的大量信息，特别是外文书刊等出版物，有相当一部分是影印出版的，一旦版权法通过、生效，将会影响对这些资料和出版物的获得和使用，对科学研究和高等学校教学工作带来相当大的困难”。因此，报告提出“推迟颁布版权法”等建议。

此时，对版权法草案条文的修改固然要抓紧进行，而更为重要的是制定版权法的重要性、紧迫性问题，以及包括“巨额外汇支出”“影响教育、科技发展”在内的利弊得失问题进行论证，向中央和国务院有决策权的领导同志做好汇报工作，向对版权法制定起着牵制作用的科教部门和有重要影响的科学家做好说服解释工作。

国家科教部门和科学家们对版权立法的意见是从国家利益出发的，是值得高度重视的。国家版权局和国务院法制局对这些问题进行了认真研究，召开专家讨论会和算账会，走访科学家。我还为此事登门拜访国家科委老领导武衡听取和交换意见，以求在主要问题上达成共识。

国家版权局于1988年2月26日、10月5日、11月2日，先后给国务院写报告，围绕科教部门和科学家提出的问题作出说明，强调抓紧版权立法势在必行。关于版权立法的必要性和紧迫性，11月2日的报告说：“1979年4月，党中央和国务院领导同志在原国家出版局的一份报告上批示：请你们尽快着手，组织班子，草拟版权法。迄今已逾9年。1985年6月，中央书记处讨论了中央宣传部关于我国加入国际版权公约的报告，批示要抓紧版权法的起草工作。”参加国际版权组织，要以完成国内立法为前提。报告在这里引出中央批准中宣部的报告，意在说明抓紧制定版权法的必要性和时机的成熟。《报告》接着说：“同年7月，国务院批准成立国家版权局，具体组织版权法的起草。1986年5月，国家版权局向国务院呈报了《中华人民共和国版权法（草案）》。1987年4月，全国人大教科文卫委员会听了版权法起草情况的汇报，亦表示版权法的起草要抓紧进行。在研究各方面所提意见之后，国务院法制局和国家版权局拟在最近将修改后的版权法案草案再次印发，在更大的范围内再次征求意见。”

关于版权立法和参加国际版权公约对我方利弊得失，10月5日的报告做了总体估量：“世界上绝大部分国家都制定了版权法，并加入了国际版权公约，这当中有许多是发展中国家。我国既然坚持对外开放，在版权法通过后，应当创造条件，逐步使涉外版权关系正常化。对外开放是全局，版权是局部，局部应当服从全局。”

最后，关于6亿美元巨额外汇支出的问题，终于使有关部门明确，那是在假设引进外国书刊全部采用购买原版的前提下的一种极端的不符合实际的推算，而每年翻译和翻印外国书刊支付版税约为300万美元左右，则是经国家科委、国家教委和法制局等部门详细、科学的估算后，共同认定的。这就排除了版权立法的一大障碍。

国家版权局的立法工作一直得到国务院法制局的指导与支持（有些工作是一起进行的）。法制局分管版权立法工作的副局长黄曙海于1988年11月18日就版权立法总体情况向国务院办公厅并国务院领导同志作了综合汇报，强调“现在民法体系中，其他如继承、合同、专利、商标等已有单行法律，就缺著作权法一块”，并对有关问题作了说明。对黄曙海的汇报，时任国务委员兼国务院秘书长罗干于1989年1月15日批示：“版权立法势在必行。同意在更大范围内再次印发草案，征求意见。”这标志着版权立法中重大原则问题，特别是一度引起争议和误解的几个主要问题得以澄清，取得共识，加快立法进程、适时提请审议的时机已经成熟。

随后，国家版权局向国务院报送版权法草案时，经版权法起草小组与国务院法制局局长孙宛钟、副局长黄曙海等共同研究，将版权法草案改名为著作权法草案。

（作者为原新闻出版署署长、国家版权局原局长。此文摘自作者所著《一个“出版官”的自述：出版是我一生的事业》一书第八章，部分内容略有删节。本文标题为编者所加。）

作者：宋木文 来源：中国新闻出版广电报 发布时间：2020年7月16日